En una columna anterior del 23 de octubre pasado, procuré introducir la importancia medular que posee el abordaje de la dimensión institucional en una reforma educativa integral y sistémica. Hoy, con el nuevo Parlamento y la cabeza del Poder Ejecutivo ya elegidos por la ciudadanía, y, en definitiva, con el poder político redistribuido entre los partidos, me dispongo a conjeturar sobre sus posibilidades de realización.

En este sentido, una forma parcial y primaria de abordar este asunto es considerar las ideas y el marco de actuación que presentan los actores principales, considerando a partidos políticos, sindicatos de la enseñanza y, últimamente, organizaciones de la sociedad civil, como los más destacados en Uruguay.

De acuerdo a los resultados arrojados por las elecciones del 27 de octubre pasado, se han constituido en nuestro país cuatro actores partidarios principales, que en su conjunto reunieron más del 94% de los votos válidos, el 100% de las bancas del Senado y el 97% de la Cámara de Representantes.[1] Probablemente, los programas de gobierno que estos presentaron durante la campaña electoral[2] configuren un buen proxy de sus grandes líneas políticas e ideas trazadas para el país de los próximos años. Dada su importancia, el tema educativo fue abordado sin excepción por todos ellos, y sus principales visiones sobre esta área en materia institucional podríamos expresarlas sintéticamente de la siguiente manera:

• Frente Amplio (FA): Promueve la continuidad y profundización del cogobierno y la autonomía –frente a los “poderes políticos-partidarios”- del sistema educativo, así como la participación social directa en ámbitos de decisión como el Congreso Nacional de Educación y los consejos de participación en los centros educativos. Del mismo modo, exhibe una promoción de principios clásicos de la enseñanza uruguaya –universalidad, integralidad, laicidad, gratuidad y obligatoriedad- y una priorización del fortalecimiento de la educación estatal y su institucionalidad (SNEP), proponiendo “revisar la creciente inversión pública” en formas de gestión privada, adoptar “rigurosos controles” en modalidades provenientes de ese sector y combatir “los resabios de dominación” de “proyectos educativos afines a intereses ajenos a los populares”.
• Partido Nacional (PN): Sus principales propuestas se concentran en el rediseño de la institucionalidad del gobierno de la educación, manteniendo su autonomía pero simplificando la gobernanza de la ANEP, eliminando la representación docente de los consejos que la conforman y fortaleciendo la función rectora del MEC bajo control parlamentario. Así mismo, se buscan modificar otras definiciones presentes en varios artículos de la Ley General de Educación del año 2008, como la “eliminación de la exigencia de diez años de experiencia en la educación pública para integrar órganos de gobierno de ANEP”; fortalecer y otorgarle mayor protagonismo y autonomía frente al CODICEN y los consejos desconcentrados “al centro educativo como escenario de la vida educativa”, adecuando a su vez la regulación estatal de los centros privados a los límites establecidos por la Constitución; definir un nuevo marco curricular desde los 3 a los 18 años “que permita entender a los diferentes niveles como partes de un todo coherente”; y rediseñar la gobernanza del INEEd con el objetivo de fortalecer su independencia y capacidad evaluadora.
• Partido Colorado (PC): Propone una serie de medidas en relación a la institucionalidad del sistema educativo, que implican revisar y modificar la Ley General de Educación; dotar de mayor autonomía de gestión a los centros educativos “para atender las particularidades propias de su contexto”, impulsando el involucramiento de la comunidad a través de la efectiva instalación de los consejos de participación y otras herramientas; potenciar el rol coordinador y articulador del MEC; revisar y adecuar la estructura interna de la ANEP; consolidar y desarrollar un Marco Curricular Nacional de 0 a 18 años, reformulando la estructura y tránsito de los ciclos; y fortalecer la descentralización, los sistemas de información y evaluación a través del INEEd –como actor independiente- y otros instrumentos.
• Cabildo Abierto (CA): Impulsa un cambio en el gobierno de la educación, constituyendo al MEC como conductor de la política educativa. Además, propone instalar efectivamente los consejos de participación previstos en la Ley General de Educación con el fin de integrar a las familias a los centros educativos, y diseñar un marco curricular que abarque la educación desde los 3 a los 18 años.

Como vemos, la afinidad programática entre los tres últimos partidos es evidente. Ello –que también se replica en varias áreas-, sumado a que ninguna fuerza política obtuvo el respaldo ciudadano necesario para cristalizar una mayoría propia[3] y a que las reglas electorales vigentes desde la reforma del 96 incentivan una dinámica polarizante, llevaron a la conformación de la llamada “coalición multicolor” rumbo al balotaje del mes de noviembre, compuesta por esos tres actores más dos socios menores como el Partido de la Gente y el Partido Independiente.

Dicha coalición, que finalmente obtuvo la victoria en la segunda vuelta, se plasmó con la firma de un documento denominado “Compromiso por el país”, en el que se expresan los lineamientos programáticos del futuro gobierno liderado por Luis Lacalle Pou y el PN[4]. Entre ellos, se establecen compromisos en materia educativa, que reafirman varias de las ideas presentes en los programas partidarios:

• Efectivización del principio de laicidad en la educación pública.
• Fortalecimiento del rol del MEC como institución responsable de la política educativa nacional, sin perjuicio de los cometidos de la ANEP, la UDELAR y la UTEC.
• Fortalecimiento del rol director del CODICEN de la ANEP, al que se incorporarán los Directores Generales de los subsistemas, manteniéndose los consejeros electos por los docentes.
• Impulso al INEEd como agencia evaluadora independiente, a la que se dotará de los recursos y de una gobernanza adecuada.
• Fortalecimiento de los centros educativos.
• Integración de las familias al proceso educativo.
• Reforma curricular que abarque la educación desde los 3 hasta los 18 años.[5]

Si bien los partidos constituyen los actores más relevantes, en la medida que disponen de los instrumentos institucionales para la toma de decisiones y son los agentes centrales de la democracia uruguaya, el juego político se configura también a partir de la interacción con otras organizaciones. En este sentido, muchas de estas ideas no han surgido meramente a partir de los cuadros técnicos y políticos de los partidos de la coalición, sino que han encontrado buena parte de su basamento en las propuestas impulsadas largamente por Eduy21, una organización emergida desde la sociedad civil que ha significado una de las novedades de los últimos años en la arena educativa.

Esta organización, que se presenta como una iniciativa ciudadana donde confluyen personalidades –en su mayoría, técnicos- de diverso origen político, fundada en 2016 y con el objetivo de impulsar un cambio en la educación, ha sido un actor relevante en la conformación de la agenda educativa. De hecho, como mencionaba en la columna anterior, uno de los aspectos priorizados en sus concepciones de reforma, ha sido el asunto institucional y organizacional de la enseñanza, y ello ha contribuido notoriamente a nuestra discusión presente. Sus propuestas más importantes al respecto, podríamos resumirlas en el siguiente punteo[6]:

• Educación unitaria y progresiva desde los 3 a los 18 años, vinculante para todas las ofertas educativas, que defina el para qué, el qué, el cómo, el cuándo, el dónde educar y el dónde aprender, con el objetivo de superar la fragmentación actual del sistema. Se propone para ello una educación básica de 3 a 14 años y de media superior de 15 a 18 años, con un marco curricular común apuntalado por una nueva institución sustituta del sistema de inspecciones denominada “Agencia de Desarrollo y Evaluación Curricular y Pedagógica”, que contará con el apoyo relevante del Plan Ceibal.
• Centralización y cohesión de los órganos encargados de la toma de decisiones en materia de política educativa, a través del fortalecimiento de las potestades del MEC, la integración al CODICEN de los directores de los consejos desconcentrados (que pasarían a ser dos: Consejo de Educación Básica (CEB) y Consejo de Educación Media Superior (CEMS)), y la eliminación del requisito de docencia para integrar los mismos.
• Descentralización de los centros educativos, que los dote de capacidad de liderazgo y plena autonomía de gestión, con involucramiento de su comunidad, en el marco de nuevas culturas institucionales que permitan la rendición de cuentas y el trabajo en red.
• Fortalecimiento del rol de evaluador externo e independiente del sistema educativo del INEEd.

Como se aprecia, hay una notoria inspiración común entre las propuestas de Eduy21 y las que sostienen los partidos que gobernarán el país durante los próximos cinco años. Pero estas ideas reformistas, sin embargo, han encontrado fuertes resistencias entre los gremios de la enseñanza, otros de los actores relevantes en esta arena. Es el caso del sindicato de los profesores de secundaria (FeNaPES), que en el marco de su último Congreso Nacional de principios de este mes, aprobó una declaración final con fuertes cuestionamientos a las reformas planteadas por el gobierno entrante y por Eduy21, al que califica de “proyecto antidemocrático, autoritario y privatizador” que defiende “los intereses de la educación privada” .

En dicho documento, entre otros puntos, señalan que las propuestas descritas buscan “lesionar la autonomía de la ANEP dándole preeminencia al MEC”, “eliminar los consejos desconcentrados sustituyéndolos por gerentes generales” y descartar “cualquier atisbo de participación”, con una representación de los trabajadores cuestionada “tanto sobre si existirá como si los eventuales consejeros serán meros espectadores”. Del mismo modo, denuncian una intención de lesionar derechos laborales con la precarización de las condiciones de trabajo, a través de “la modificación unilateral del Estatuto Docente, la aplicación de estatutos paralelos y la facultad discrecional de las direcciones liceales para la elección de los equipos docentes bajo el manto de la ‘autonomía de centro’”. Y concluyen con un llamado a la defensa de la educación pública y la movilización contra el “avance privatizador y mercantilizador en la educación”.

Esta declaración, se suma a manifestaciones en medios de prensa de representantes de dichos gremios. Javier Iglesias, integrante del Comité Ejecutivo de la propia FeNaPES, expresó a La Diaria[7] que “concentrar la toma de decisiones en una sola persona ‘no va a resolver las dificultades, es algo que contradice las tradiciones de la educación pública en este país y, seguramente, en el caso de que esto se imponga, va a generar conflicto’”. Juan Pérez, presidente de la Asociación de Funcionarios de la UTU, declaró al mismo medio que defienden que “la educación tenga una gobernanza parecida a la de la Universidad de la República, autónoma y cogobernada”, y que entienden que “en el período anterior se avanzó un poco más en la participación de los actores que hacen a la educación, pero si se quiere sacar la figura de los consejeros docentes, sería un retroceso”. Elbia Pereira, secretaria general de la Federación Uruguaya de Magisterio, en tanto, sostuvo a El Observador[8] que “el hecho que exista un director general en Primaria a nosotros nos causa mucha incertidumbre. ¿Cómo se imaginan gobernar un desconcentrado de la envergadura de Primaria con una sola persona? Nos parece inviable que se pueda llevar la gobernanza de esta forma. Es desconocer la administración”.

Visto desde el punto de vista de los actores colectivos y sus ideas, entonces, parecería que estamos ante dos bloques político-sociales bastante definidos por sus patrones identitarios:

1. Por un lado, un sector que Bentancur[9][10] denomina “autonomistas”, conformado en este caso por el Frente Amplio –o aquellos sectores mayormente representados en la elaboración del programa partidario- y los gremios de la enseñanza –fundamentalmente FeNaPES-, caracterizado por: definir sus posturas a partir del establecimiento “de una nítida línea divisoria entre los dominios de la política y la esfera educativa”; una “adscripción decidida al ‘path dependence’ nacional y al marco normativo que define la autonomía de gobierno de la enseñanza”; el protagonismo docente como “único actor colectivo que además de estar dotado de un saber especializado en la temática, preservaría al sector de las influencias de otras racionalidades que se estiman disfuncionales con los propósitos educativos (sean político partidarias, del mercado, de organismos financieros internacionales, etc.).”
2. Por otro lado, un conglomerado de lo que el mismo autor denomina “societalistas-articulacionistas” con aportes “liberales”, manifestado en este contexto por las ideas de la “coalición multicolor” y de Eduy21. De la primera influencia, se distingue la identificación de la educación como una causa explicativa de la pobreza, la exclusión y la fragmentación social, y, a la vez, como gran herramienta para su erradicación, para lo cual “se requiere rediscutir los fines, funciones, organización y programas educativos”, abogar “por una diferenciación y segmentación de los servicios educativos” y articular “entre los distintos estamentos y programas que atañen a la problemática de niños y adolescentes” para romper la fragmentación institucional. Los aportes liberales, por su parte, se pueden observar en la insatisfacción frente a la centralización territorial y funcional y en “la prédica favorable a una mayor pluralidad en la organización y gestión de la oferta educativa”.

Aproximándonos a la preocupación del presente artículo, entonces: ¿qué posibilidades de realización posee una reforma de las características mencionadas? Desde mi punto de vista, el énfasis reformista con el que asumirá el próximo gobierno, junto con la sólida mayoría parlamentaria construida en su respaldo, auspician buenas posibilidades de cambio educativo, pero sobrevuela también un riesgo latente de paralización, que de materializarse llevaría finalmente al mantenimiento del statu quo y a modificaciones parciales que no constituirían el comienzo de una reforma sistémica de nuestra enseñanza. Hay al menos tres serias razones para pensarlo:

1. El efecto balotaje: La distribución de los votos en la elección de octubre, marcó una clara mayoría de 56% de los votos válidos para los partidos que posteriormente conformarían la “coalición multicolor”, frente a 40% que obtuvo el FA. Sin embargo, tal como expresa José Rilla en su última columna en nuestro sitio, este pronunciamiento fue distorsionado en la elección de noviembre, que rearticuló todo en un esquema bipolar compuesto de dos mitades casi exactas (50,79% a 49,21%) y podría reducir a priori la posibilidad de pactar reformas sólidamente respaldadas. Es decir, ¿cuenta el próximo gobierno con una espalda suficientemente ancha para emprender reformas estructurales frente a otra mitad representada por actores fuertemente discrepantes?
2. La inercia estructural: El sistema educativo uruguayo constituye una estructura institucional centenaria con las características que se describieron en la primera columna. Ello es un elemento relevante, pues siguiendo a las visiones neoinstitucionalistas más culturalistas, las preferencias y decisiones políticas de los actores no son exógenas, sino que son moldeadas por las instituciones e impregnadas por un legado institucional y un patrón histórico que las condiciona. Los actores son muchas veces conscientes, y, en declaraciones no muy alentadoras, así lo ha manifestado Ernesto Talvi, por ejemplo: “No se puede hacer una reforma educativa de la ANEP. No se puede hacer contra la ANEP. Ni dentro, ni en contra. Tiene que ser un sistema paralelo”.[11] Robert Silva, próximo Presidente del CODICEN, por su parte, ha expresado que “acá no hay un corte para empezar de nuevo, es una continuidad de una administración”[12]. Y Juan Pedro Mir, integrante del Comité Académico de Eduy21, en el mismo sentido, ha dicho: “Pesa más el mantenimiento de una tradición que la identificación de problemas estructurales”.[13] ¿Podrá sortear la coalición multicolor los incentivos pro statu quo de la estructura institucional?
3. La tendencia “incrementalista”: La combinación de la primera y la segunda razón, podría desembocar en la tercera. Según la tipología de Bentancur, los “incrementalistas” son el grupo de actores definidos fundamentalmente por dos características: a) asumen “que en una sociedad plural un proceso de toma de decisiones legitimado y con posibilidades de mantenerse en el tiempo requiere de acuerdos entre grupos representativos de diferentes perspectivas e intereses”[14]; y b) por lo anterior, se encuentran dispuestos a transformaciones graduales –incrementales- en relación a la situación anterior, lo cual en el marco de nuestra educación significaría adherir en los hechos a tesis autonomistas. En la medida que el reformismo vaya tornando hacia posiciones incrementalistas agudas, el riesgo de insolubilidad y continuismo se incrementa.

En definitiva, el cambio educativo dependerá en buena medida de la superación de estos riesgos. ¿Tendrán los actores la capacidad para hacerlo? Hay quienes dicen que basta observar los primeros cien días de gobierno para saberlo. Estamos por verlo.

_________________________________

[1] No fueron considerados en esta categoría aquellos partidos menores que participaron en los últimos comicios pero no ingresaron al Parlamento (cuatro) o que habiéndolo hecho, no cosecharon más de una banca en la Cámara de Representantes (tres).

[2] Pueden descargarse desde el sitio oficial de la Corte Electoral: http://bit.ly/36uMc7x

[3] Las elecciones de octubre arrojaron un respaldo del 40,7% de los votos válidos para el FA, 29,7% para el PN, 12,8% para el PC, 11,3% para CA, 1,4% para el PERI, 1,1% para el PG, 1% para el PI, y 2% para otros. Traducidos a bancas en el Parlamento, el FA obtuvo 13 en el Senado y 42 en la Cámara de Representantes, 10 y 30 para el PN, 4 y 13 para el PC, 3 y 11 para CA, y un escaño en la cámara baja para PERI, PG y PI.

[4] Disponible para descargar en: http://bit.ly/2EBBQqw

[5] Días antes de la publicación de la versión final del documento, se filtró a la prensa un borrador (disponible aquí para descargar: http://bit.ly/2MmGcpI) que contenía varias diferencias, explicadas probablemente por los procesos de negociación que se darían en las jornadas posteriores. Entre ellas, cabe destacar la consideración del MEC como “institución rectora” y no meramente “responsable” de la política educativa tal como lo expresa la versión final, que además menciona el respeto a los cometidos de los entes autónomos de la educación, ausente en el borrador; y, por otro lado, la omisión en el documento final de una definición respecto a la integración de las direcciones de los desconcentrados, así como al rol de los consejeros docentes del CODICEN, ambos elementos incluidos en la versión previa, que establecía direcciones unipersonales y voz pero no voto para los docentes. De todos modos, en recientes declaraciones a la prensa, las próximas autoridades han asegurado que los consejeros docentes en el CODICEN se mantendrán con voz y voto y que se buscarán direcciones unipersonales para los subsistemas (con la excepción, tal vez, de Formación Docente).

[6] Realizado a partir de EDUY21 (2018) “Resumen Ejecutivo” en Libro Abierto: propuestas para apoyar el acuerdo educativo, Montevideo: http://bit.ly/2OXz3xW

[7] La Diaria (7 de diciembre de 2019) Gobierno electo sustituirá consejeros desconcentrados por un solo director general, que será parte del CODICEN, Montevideo: http://bit.ly/2Q8QAlO

[8] El Observador (19 de diciembre de 2019) Gremios de punta contra cambios de gobernanza de ANEP que planifica el gobierno electo, Montevideo: http://bit.ly/2PFNp62

[9] Bentancur, Nicolás (2012) “Aporte para una topografía de las políticas educativas en Uruguay: instituciones, ideas y actores” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, Vol. 21, N° 1, enero-junio, pp. 65-92.

[10] La asociación entre actores y tipologías es responsabilidad mía. El marco teórico es construido y usado por Bentancur para el análisis de otra coyuntura.

[11] Acto en Maldonado, citado en programa ADN de VTV, 15 de noviembre de 2019.

[12] La Diaria (21 de diciembre de 2019) Robert Silva: “No podemos llegar al Codicen con ánimos fundacionales, es la continuidad de una administración”, Montevideo: http://bit.ly/2rjetPf

[13] Montevideo Portal (24 de octubre de 2019) Mir: «El equipo de Martínez busca la continuidad de este gobierno de la educación», Montevideo: http://bit.ly/2sQDuBQ

[14] Op. Cit.: 87.